治理重心下移, 拓展乡村社会有序化基因
2018-01-24 09:16:00  来源:新华日报

  决策眼

  “农村的作用是个变数,它不是稳定的根源,就是革命的根源。”农村稳则中国稳,农村之于中国的重要意义不言而喻。十九大报告提出实施乡村振兴战略,并首次提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。中国已逐渐步入一个治理主义的时代,从“推进国家治理体系和治理能力现代化”到“三治结合”乡村治理系统,为中国发展的解读、为中国农村未来发展的方向提供了理论基础。

  在治理的逻辑场阈,一场国家、社会、个体从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的革命悄然展开同样波及乡村治理。改革开放以来的40年发展历程,乡村治理从低谷到高潮,从困境走向生机。伴随着村民政治理性及利益诉求聚合为具有一定普遍意义的权利主张,村集体自主管理的内在张力也不断扩张,乡村治理俨然成为了一个复杂的社会政治现象,从中央到地方、从体系内到体系外,关于乡村治理发展的理念、制度创新的各种实践和探索,共同形成了一股巨大的合力,逐步推动乡村发展迈向整体改革的重大突破。然而事物的发展总是呈螺旋式上升,前进的道路并非一帆风顺,土地纠纷、干群矛盾折射出乡村治理体系和治理能力的软肋,自治参与不足,法治水平不高,道德约束不够。中国的乡村治理现代化何以可能?“熟人社会”的特质决定了乡村是一个“人情社会”,情理法的相互配合,自治、法治与德治的相互结合,既包括国家权力的法治化运作,也包括乡村自治的生长与张扬;既发挥法治的制约作用,也发挥道德的规范作用。

  乡村治理现代化强调法治思维。法治思维是将法治的诸种要素运用于认识、分析、处理问题的思维方式,是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。质言之,它要求崇尚法律,尊重法律,善于运用法律手段解决问题和推进工作。法治要求权力受到控制,通过法定权限、正当程序、监督审查等多种渠道将权力运行关进制度的笼子。法治的终极价值目标是通过规范权力的运行,达到维护权利的目的。要通过完善诉求表达机制、利益分配机制、矛盾化解机制切实维护村民合法权益,给农民提供平等机会充分表达自身的利益诉求,及时释放不满情绪,化解社会矛盾风险。当前,农村改革已经进入了深水区,越来越多、愈演愈烈的深层矛盾需要解决,改革与法治的矛盾也日益突出,不能在关系农村和谐、稳定、改革以及法治的问题上胡子眉毛一把抓,要用法治的思维、法治的方法方式协调好和谐稳定、公平正义、改革发展的关系。

  乡村治理现代化重视内生秩序。外在强制的国家立法无法获得乡村治理内生秩序的耦合与支撑,无法在农村社会中落地生根,由此造成的 “供给不足”抑或“供给过剩”都反映出强国家、单向度、科层主义等特征,即由政府自上而下推进的单轨模式,使得乡村自治消融于国家之中而活力不足,乡镇政权延续着全权全能的模式,乡镇政府表现出自我扩张的惯性。为此,当代中国乡村治理新格局必须重视乡村社会内生资源的发展空间。说白了,就是农民能办的,多放给农民;乡村组织可以做好的,就交给乡村组织;政府管住、管好它应该管的事。一方面,将乡村社会作为具有独立主体性的生活世界对待,通过以话语民主的方式参与到关涉到他们自身权益的立法进程中去,并在这种“自我立法”的过程中,达致国家立法与乡土规约的有的放矢、有机统一;另一方面,大力发展乡村社会组织,坚持政府主导,引入竞争机制,采用政府扶持、政策倾斜等激励手段,鼓励社会力量弥补乡村服务供给危机,通过组织化途径重塑乡村秩序。

  乡村治理现代化提倡道德约束。中国的乡村具有道德治理的传统,“熟人社会”的特质造就了乡村社会仍然保有一种内生的乡土秩序,费孝通先生命之为“差序结构”“长老统治”,这种掺杂了地缘、血缘、人缘而生成建立的治理秩序长期以来保持宗族理事、长者定事、德者说事的传统,村规民约、风俗习惯、道德评判构成的巨大伦理场阈深刻影响人们的行为模式,蕴含并延续着道德文化的规矩和礼仪也在乡村社会具有共识性和可接受性。当人与人之间产生矛盾,首先会想到从道德角度评判对错、解决问题和处理纷争,寻求道德支持成为第一选择。道德与法律一起在乡村社会系统内成为调整人们行为方式的规范,但如何处理由此带来的不可避免的不和谐或者不一致成为问题。法律至低点与道德至高点的界限究竟在哪里?作为道德伦理最集中体现的乡规民约需要“从国家法律效力体系的外部转为法治实践的社会基础”,村规民约法治化,既有助于保障乡村传统道德文化的延续与发展,提升村民自治程度,又是国家依法治理的具体落实,通过化法为规、依规建制来推进乡村治理的德法并重。

  乡村治理现代化是自治、法治、德治的有机统一。乡村治理是一种互动参与的交织过程,一种以综合、平衡、互动和相互支持的方式实现的有机统一,因此这种统一不能仅是理论上搭建的结构模型,更重要的是能将这种动态的融合贯穿于乡村运行、治理与互动的整个过程中。既有人为组织的秩序,又有自生自发的秩序;既有政府管理,又有村民自治;既有法定制度,又有村规民约。不仅需要国家在法治建设方面进行深耕,关键举措还在于治理的重心下移,通过拓展乡村社会的有序化基因,实现最广泛的民间参与,通过乡村社会的自我整合,将自上而下的国家整合与自下而上的社会生长有机统一。此外,乡村治理不再过于强调国家正式法律制度的中心地位,而是正式规范与多元规则的互动与包容,体现制度的兼容性。乡村不仅需要硬法规,更需要软治理。当下中国的乡村建设应当推崇一种包容、互动、合作的公共精神,寻求多元利益主体的法律地位平等,对各种利益诉求的表达保持开放且尊重的态度,保证公共决策过程的广泛参与和公私合作,建构一种竞争合作的多方协作关系,通过法治与德治、法治与自治的良性互动实现乡村的善治秩序。

  (张清为扬州大学法学院教授、中国法治现代化研究院研究员;武艳为金坛市人民检察院员额检察官)

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