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发展PPP,盐城实践捧出创新样本
2017-09-15 10:34:00  来源:盐阜大众报报业集团全媒体

  近来,我市PPP模式发展迈入快车道:新水源地及引水工程项目采用PPP模式;综合客运枢纽项目采用PPP模式;高架三期项目采用PPP模式……PPP模式,正大步进入基础设施和公共服务领域。全市PPP项目数量不断增加,今年全省第一批PPP入库和省级试点项目,我市15个项目入库,其中5个项目入选省试点,分别位列全省第二和全省第一。

  取得如此成绩,源于市委市政府对这项工作的高度重视。市委书记王荣平仅去年就曾听取全市PPP工作情况汇报十多次,要求市直基础设施和公共服务项目优先采用PPP模式。他指出,金融是现代经济的核心,在基础设施及公共服务领域推广运用PPP模式,既是落实中央部署的重要举措,也是一项惠及政府、社会资本、社会公众等多方利益的重大创新,对盘活社会存量资本,激发民间投资活力,促进经济社会发展有着重要意义。

  PPP模式正成为拉动投资、提升公共服务的重要途径。专家预测,今后PPP会迎来更大的发展机遇,推广规模将更大。然而,面对PPP引领的公共服务领域投资新蓝海,除了看到广阔的前景和无限的商机外,政府还应当好掌舵人,做好风险防控这门功课。

  不是所有项目都适合做PPP 

  “PPP空间大,但PPP不是万能药,并非所有项目都适合做PPP。”市财政局局长肖汝宏说,PPP改革是一种投融资模式创新,需要完善制度设计和政策安排,需要理顺地方政府、社会投资人、咨询机构等各方关系,在实施过程中还要将项目设计、建设、运营、融资等环节紧密结合,没有清晰的责权关系,没有连贯的各个环节安排,PPP项目就不可能做下去,或者做出个“残次品”,政府部门、社会资本方、社会公众都不满意。

  对于政府来说,什么样的项目适合推出做PPP?“纯商业项目或者没有运营的纯公益项目都不适合做成PPP模式。”江苏省设备成套有限公司招标采购咨询分公司项目经理盛洁认为,PPP模式的目标项目应该是,地方政府缺乏资金或能力,投资规模较大,需求长期稳定,且项目有一定收益或开展运营的公用事业和社会事业。

  然而在实际操作中,项目情况复杂多变,不能简单套用这一标准,某个项目是否适用PPP模式,关键还要看两个指标。

  “物有所值评估和财政承受能力论证一定要严格履行,不符合要求的坚决不能做PPP。”肖汝宏介绍,“物有所值”是PPP模式的核心价值观,没有物有所值目标,PPP将沦为一种简单的融资工具,现在PPP出现的一些泛化、异化问题,根子就出在理念和价值衡量上;财政承受能力论证则指各地区一定要恪守“PPP项目支出不超过每年政府预算支出总额的10%”这条政策红线。

  什么叫“物有所值”?所谓“物有所值”是一个比较方法论,也是一种评估分析工具,通过该评估可以较科学地评判出采用传统模式和PPP模式优劣,从而实现“择优录取”。

  业内人士表示,从盐城实践来看,只有通过“物有所值”这项工作才能知道一个项目是否适合做PPP,物有所值评价不流于形式,才能扎扎实实地做PPP项目,避免“假PPP”;只有严格论证财政承受能力,强化10%“红线”的硬性约束,才能保证增加政府债务情况不会发生。

  据悉,我市新水源地及引水工程项目“物有所值”量为132142.86万元,“物有所值”指数为22.45%,物有所值量值和指数均为正,通过了物有所值定量分析;在项目生命周期25年内,政府累计支出现值为456575.92万元,运营期每年总支出占项目地区财政一般公共预算支出的比例均不超过1%,远低于10%上限。

  PPP模式不仅仅是一个融资方式 

  “这个项目为什么采用PPP模式?”

  “没钱,需要融资,国家又鼓励使用PPP模式,有扶持政策。”

  当前,有一些地方政府和部门把PPP简单理解成一种融资方式,这是亟待转变的一个认识误区。

  “PPP不是一场婚礼,而是场婚姻。”肖汝宏形象地指出,PPP有融资功能,但核心是以更低成本实现更高效率的运营,提供更好的公共服务产品。

  作为国内PPP行业最知名的咨询公司,北京大岳咨询有限责任公司总监助理曹福全指出,目前国内打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式,政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。“部分PPP项目缺乏运营和绩效考核,实质上是拉长版BT(建设—转让),而不规范的PPP将会导致财政支出责任风险加大,且终极责任仍在政府。”

  甘肃兰州市自来水项目是一个让业内人士多次提起的反面PPP项目,引入了社会资本,虽然政府控股却没有监督话语权,引发了供水危机。

  “无论社会资本出资多少,项目全生命周期的监管权都要在政府手里。”肖汝宏指出,做PPP项目一定要按要求组建项目公司,政府和社会资本共同参股,项目存在多长时间,项目公司就要存在多长。

  国家对这一问题也做出应对。记者注意到,今年5月,财政部等六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。在财政部50号、87号文明确列出政府举债融资负面清单,其中关于PPP方面指出:严禁地方政府利用PPP违法违规变相举债;不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金;不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失;不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益;依法实行规范的市场化运作,按照利益共享、风险共担的原则。

  规范化是PPP健康发展的必由之路 

  规范健全的制度是PPP健康快速发展的保障。

  “民营企业参与PPP,看中的是‘政府参与、利益共享、风险共担’,如果没有明确的制度来保障各方合法权益,民营资本会有后顾之忧,降低投资信心。”作为盐城新水源地及引水工程项目的社会资本方,广东粤海水务集团副总经理汪明涛坦言,社会资本与政府合作,最大的顾虑就是地方政府领导的变动可能会波及项目。如果有立法,明确通过PPP模式,项目不会出现因领导变动而受到无谓干扰,民营资本进入PPP的信心将大为提升。

  现实的情况是,由于PPP发展迅猛,国内关于PPP出台的制度过多,甚至出现相互打架情况。对此,社会对PPP立法的呼声越来越强烈。可喜的是,广受关注的政府和社会资本合作(PPP)立法获得重要进展,国务院法制办日前发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,公开向社会征求意见。“这是今后我国指导PPP工作的根本大法,一切将以此为准。”曹福全认为,PPP立法不仅对社会资本是一种保障,对地方政府、金融机构、社会公众等其他利益相关者也同样是一种合法权益的保障。

  在推进PPP工作上,我市也一直始终坚持“促发展”与“防风险”并重,强调项目要“又快又实”、规范运作。“今年7月,我市正式出台《盐城市人民政府关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》,从制度上为今后全市PPP项目的开展奠定了良好的基础。”市财政局金融处处长施飞介绍。

  据悉,下一步,我市将打好地基,修炼“内功”,在进一步理顺体制机制、培育一批懂政策懂专业的“内行人”、做好项目识别和实施方案编制等工作的基础上,继续加强PPP的规范发展,重点把握好“四条线”:严控“红线”,要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束;守住“底线”,严禁各类借PPP变相举债的行为;搭好“天线”,全面了解掌握本地区PPP项目总体情况;明确“界线”,对于不属于公共服务的纯商业化项目,以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目,准确界定,从识别、论证、入库等环节严格把关。

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来源:盐阜大众报报业集团全媒体   作者:周卫霞   编辑:唐凯  
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